Corte Costituzionale: la “trasparenza” indiscriminata genera “opacità per confusione”

La Corte Costituzionale con la sentenza n.20 del 2019 pubblicata il 21.02.2019, è intervenuta sulla delicata materia della trasparenza amministrativa dichiarando incostituzionale la norma che prevede la pubblicazione indiscriminata delle retribuzioni di tutti i titolari di incarichi dirigenziali a qualsiasi titolo conferiti, di tutti i loro dati reddituali e patrimoniali nonché di quelli dei coniugi e dei più stretti parenti.

Secondo la Consulta, è illegittimo “l’art. 14, comma 1-bis, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni), nella parte in cui prevede che le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati di cui all’art. 14, comma 1, lettera f), dello stesso decreto legislativo anche per tutti i titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall’organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione, anziché solo per i titolari degli incarichi dirigenziali previsti dall’art. 19, commi 3 e 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche);”.

In pratica, alla luce della dichiarazione di incostituzionalità, l’obbligo di pubblicazione risulta ora limitato alle seguenti figure:

– segretario generale di ministeri,

– direttori di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente

– incarichi di funzione dirigenziale di livello generale

Il giudizio di legittimità costituzionale era stato promosso dal TAR del Lazio, sezione prima quater, con ordinanza del 19 settembre 2017, iscritta al n. 167 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell’anno 2017. 

La pronuncia appare vieppiù interessante in quanto il ricorso è stato promosso dai dirigenti di ruolo inseriti nell’organico dell’ufficio del Garante per la protezione dei dati personali i quali hanno agito per l’annullamento di alcune note del Segretario generale del Garante medesimo che aveva richiesto dati e notizie per ottemperare all’obbligo di pubblicazione previsto per le pubbliche amministrazioni ai sensi del D.Lgs. 33/2013.

Il rimettente TAR evidenziava, in particolare, che “il livello di trasparenza richiesto dalla normativa …. determinerebbe il trattamento giuridico dei dati indicati a carico di un notevolissimo numero di soggetti, approssimativamente stimati in circa centoquarantamila unità, senza contare né i coniugi né i parenti fino al secondo grado, in base a elaborazioni attribuite all’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN). Ricorda che essi sottolineano il carattere limitativo della riservatezza individuale di un trattamento che non troverebbe rispondenza in alcun altro ordinamento nazionale, ponendosi in contrasto con il «principio di proporzionalità di derivazione europea». Il trattamento in questione si fonderebbe «sull’erronea assimilazione di condizioni non equiparabili fra loro (dirigenti delle amministrazioni pubbliche e degli altri soggetti cui il decreto si applica e titolari di incarichi politici)», prescindendo «dall’effettivo rischio corruttivo insito nella funzione svolta”.

La Corte Costituzionale ha affrontato la questione sotto l’ottica della compatibilità della norma in relazione all’articolo 3 della Carta Costituzionale ricordando che “si è in presenza di una questione concernente il bilanciamento tra due diritti: quello alla riservatezza dei dati personali, inteso come diritto a controllare la circolazione delle informazioni riferite alla propria persona, e quello dei cittadini al libero accesso ai dati ed alle informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni”.

Ha poi ricordato che “La Corte di giustizia dell’Unione europea ha ripetutamente affermato che le esigenze di controllo democratico non possono travolgere il diritto fondamentale alla riservatezza delle persone fisiche, dovendo sempre essere rispettato il principio di proporzionalità, definito cardine della tutela dei dati personali: deroghe e limitazioni alla protezione dei dati personali devono perciò operare nei limiti dello stretto necessario, e prima di ricorrervi occorre ipotizzare misure che determinino la minor lesione, per le persone fisiche, del suddetto diritto fondamentale e che, nel contempo, contribuiscano in maniera efficace al raggiungimento dei confliggenti obiettivi di trasparenza, in quanto legittimamente perseguiti”.

Oggetto della decisione era valutare se, ed eventualmente in quale misura, la scelta legislativa operata dalla normativa in tema di trasparenza e anticorruzione superasse il test di proporzionalità nelle forme e nei modi descritti dalla giurisprudenza della Corte europea.

La Consulta, nella ricostruzione dell’evoluzione della normativa, ha evidenziato come l’originaria impostazione del D.Lgs. 33/2013 sia stata, nel tempo, stravolta con la novella del 2016 al punto che i dirigenti della P.A., a qualsiasi titolo, sono stati attratti in un’orbita di pubblicità prevista per i soggetti che ricoprono cariche elettive e per i quali ben si spiega la necessità che vi siano obblighi di pubblicità più pregnanti che interessano addirittura anche i membri del nucleo familiare.

Innanzitutto, la norma viola l’art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza intrinseca, l’imposizione a tutti indiscriminatamente i titolari d’incarichi dirigenziali di pubblicare una dichiarazione contenente l’indicazione dei redditi soggetti all’IRPEF nonché dei diritti reali su beni immobili e su beni mobili iscritti in pubblici registri, delle azioni di società, delle quote di partecipazione a società e dell’esercizio di funzioni di amministratore o di sindaco di società (con obblighi estesi al coniuge non separato e ai parenti entro il secondo grado, ove gli stessi vi consentano e fatta salva la necessità di dare evidenza, in ogni caso, al mancato consenso).

Sotto altro profilo, l’analisi da compiere è la valutazione delle due condizioni richieste dal test di proporzionalità:

– l’imposizione di oneri non sproporzionati rispetto ai fini perseguiti;

– la scelta della misura meno restrittiva dei diritti che si fronteggiano. 

Con riferimento al primo punto, la norma censurata impone la pubblicazione di una massa notevolissima di dati personali, considerata la platea dei destinatari. Ricorda la Corte Costituzionale come “la stessa autorità preposta alla lotta al fenomeno della corruzione, segnala, non diversamente da quella preposta alla tutela dei dati personali, che il rischio è quello di generare “opacità per confusione”, proprio per l’irragionevole mancata selezione, a monte, delle informazioni più idonee al perseguimento dei legittimi obiettivi perseguiti”.

Anche in merito al secondo aspetto, la norma non supera il test di proporzionalità posto che, sostiene la Corte Costituzionale “esistono senz’altro soluzioni alternative a quella ora in esame, tante quanti sono i modelli e le tecniche immaginabili per bilanciare adeguatamente le contrapposte esigenze di riservatezza e trasparenza, entrambe degne di adeguata valorizzazione, ma nessuna delle due passibile di eccessiva compressione”.

Conclude la Corte affermando che non spetta ad esse indicare la soluzione più idonea a bilanciare i diritti antagonisti, rientrando la scelta dello strumento ritenuto più adeguato nella ampia discrezionalità del legislatore ed auspica, al riguardo, una revisione complessiva della disciplina.

Su un piano applicativo, la Corte si pone poi il problema dell’effetto che, in attesa di un intervento del legislatore, avrebbe una secca pronuncia di incostituzionalità con la conseguente “ablazione” della norma in questione, tenuto conto che, di converso, lascerebbe scoperta e senza tutela un’esigenza di trasparenza insita nella normativa.

Per tale ragione, la Corte conclude individuando due particolari categorie di incarichi dirigenziali ai quali continua ad applicarsi la norma:

– quelli di Segretario generale di ministeri e di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali;

– quelli di funzione dirigenziale di livello generale.

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